Територіальна громада і місцева рада: час змінити акценти у відносинах

Територіальні громади давно стали джерелом доходів бюджетів різних рівнів та чиновників різних мастей. В іншому статусі, за невеликими виключеннями, громади себе не проявляють. Тому в Україні й прижилася недобра традиція. І голови, і депутати місцевих рад  починають жити автономно від громади майже відразу після обрання. Нібито вони щось і роблять…
Але складається так, що громада або не відчуває ефекту від роботи обранців, або відверто невдоволена їх роботою, або через зневірення стає байдужою до результатів діяльності голови чи депутатів. Так і проходить чергова каденція «обраних». Місцева рада живе своїм життям, прописаним у регламенті, а громадяни – своїм, прописаним в Конституції, як найвища соціальна  цінність в державі.
Несміливі пропозиції чи зауваження жителів громад в більшості випадків губляться в середовищі колективної безвідповідальності представницького органу.
Така ситуація спричинена багатьма факторами: неврегульованістю у законодавстві,  безвідповідальністю депутатів, інертністю мешканців населеного пункту, відсутністю зворотного зв’язку ради з членами територіальної громади і так далі.
Саме низька правова обізнаність членів територіальної громади та їх пасивність дозволяє органам місцевого самоврядування та їх посадовим особам не перейматися наслідками прийнятих рішень або вчинених дій.

Чи може територіальна громада впливати на ефективність місцевого самоврядування, спонукати органи місцевого самоврядування керуватися інтересами громади, а третіх осіб – не порушувати їх?  Очевидно, що так.
Принаймні, аналіз законодавства підтверджує формальне право територіальної громади, а відтак, жителів брати участь у вирішенні питань місцевого значення.
Територіальна громада села, селища чи міста  це не тільки ланка в системі місцевого самоврядування, а й, що  найголовніше, рушійна сила в цій системі. Це не просто утворення, яке, за виключенням ряду випадків, не може бути суб’єктом правовідносин, оскільки не є юридичною особою, це жителі, об’єднані постійним проживанням у межах села, селища, міста.
Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» на першому місці в системі місцевого самоврядування вказує територіальну громаду. Територіальна громада села, селища, міста є первинним суб’єктом місцевого самоврядування, основним носієм його функцій і повноважень.
Стаття  140 Конституції України передбачає, що місцеве самоврядування є правом територіальної громади – жителів села, селища та міста – самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.
Місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою як безпосередньо, так і через місцеві ради та їх виконавчі органи.
Відповідно  до преамбули Європейської хартії місцевого самоврядування, право громадян на участь в управлінні державними справами є одним з демократичних принципів, які поділяються всіма державами – членами Ради Європи. Частина друга ст.3 Європейської хартії, говорячи про право громадян здійснювати пряму участь в регулюванні та управлінні суттєвою часткою публічних справ, передбачає, що вона може здійснюватися у формі зборів громадян, референдумів чи будь-якій іншій формі прямої участі громадян, якщо це дозволяється законом.
Жителі громади мають гарантоване державою право та реальну здатність вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України (ст.2 ЗУ «Про місцеве самоврядування в Україні»).
Отже, право кожного громадянина вирішувати питання місцевого значення є конституційним правом і обмежувати його ніхто не має права.
Що поєднує, а інколи, роз’єднує місцеву раду і територіальну громаду? На, нашу думку, таким чинником є інтерес. За Законом «Про  місцеве самоврядування» йдеться виключно про інтерес територіальної громади. Не зацікавленість голови, депутатських фракцій, партійних осередків чи бізнесових структур, а саме інтерес мешканців має визначати стратегію розвитку території. Місцеві ради, представляючи відповідні територіальні громади, здійснюють повноваження від їх імені та в їх інтересах.
Як показує практика, причиною конфліктів між територіальною громадою (її частиною) і органом місцевого самоврядування якраз є неврахування інтересу громади. Місцеві ради і їх посадові особи вже навчилися обґрунтовувати «правильність» ініційованих ними рішень, переконувати жителів громади, що саме для їх блага приймаються рішення чи вчиняються певні дії.
Брати участь у вирішенні локальних питань і висловлювати власний інтерес жителі населеного пункту мають право. Але в який спосіб?
Почнемо з того, що Закон «Про місцеве самоврядування в Україні» передбачає можливість членів громади брати участь у  вирішенні «місцевих» питань через місцевий референдум, загальні збори мешканців, місцеву ініціативу, громадські слухання та органи самоорганізації населення (будинкові, вуличні, квартальні комітети тощо).
Отже, формально члени територіальної громади можуть застосовувати будь-який, визначений Законом, спосіб  народовладдя. А фактично, пряме використання вказаних форм участі у вирішенні питань місцевого значення обмежене законодавцем. Адже порядок реалізації того самого народовладдя через вказані форми можливе лише після прийняття відповідних законів чи статутів територіальних громад, які регулювали б відповідні процедури. Закони не прийняті, статути затверджені не всіма радами…  Право нібито задеклароване, а механізм його реалізації відсутній. Зрозуміло, що давати «джерелу влади» (читай пересічним громадянам) можливість реалізовувати право на самоврядування, принаймні, хоча б шляхом регламентації процедур, місцеві ради хочуть неохоче. Ділитися владою, а тим більше створювати своїми руками ситуацію, коли члени територіальної громади зможуть контролювати чи впливати на «відпрацьовані» процеси повсякденної роботи, народні обранці не горять бажанням.
Наш юридичний офіс має великий досвід супроводу виборів депутатів і голів місцевих рад. Ми консультуємо територіальні громади по  питаннях вирішення конфліктних ситуації у сфері місцевого самоврядування. Практика підтверджує закономірність: чим активніша громада, чим наполегливіше прагнення членів громади долучатися до роботи органів місцевого самоврядування, демонструючи тим самим, що робота депутатів і посадових осіб постійно моніториться жителями чи громадськими організаціями, тим відповідальніше депутати і місцеві чиновники виконують свої повноваження.
Місцеві депутати та голови рад знають, що вони підзвітні і відповідальні перед територіальною громадою. Заставити їх ефективно та прозоро працювати може виключно громада. І хоча місцеві чиновники виробили імунітет проти втручання у їх роботу, прояв уваги до того чи іншого питання, наполегливість і колективна солідарність мешканців, змушують обранців зважати на інтереси громади. А оприлюднена фахова оцінка «замовних» проектів рішень ради чи виконкому можливо остудить бажання їх приймати.
Коли ж голова разом з депутатами виявлять поточні і стратегічні потреби громади, розроблять план їх задоволення і сформують ресурсну базу, мешканці стануть причетними до процесу прийняття управлінських рішень і розумітимуть, що вони також відповідальні за їх виконання, запровадиться дієвий механізм громадського контролю за витрачанням бюджетних коштів, територіальна громада стане дійсно спроможною. Тому, що спроможність громади визначається не закріпленням такої назви у законі, не міжбюджетними трансфертами, які розподіляються  без участі громади, і, навіть, не передачею землі з державної у комунальну власність. Спроможність громади (не місцевої ради!!!) – це здатність мешканців створювати умови для сталого розвитку населеного пункту з врахуванням власних потреб та інтересів чи то шляхом безпосередньої участі в місцевому самоврядуванні, чи то через органи місцевого самоврядування та їх посадових осіб.
Територіальним громадам час ставати реальними учасниками місцевого самоврядування і вести діалог з місцевими радами та їх виконавчими органами не тільки шляхом публічного висловлення невдоволення, але й, використовувати  юридичні процедури відстоювання своїх інтересів.
Страх, байдужість і незнання прав нівелюють у громадян почуття господаря у своєму селі, селищі чи місті. Як показує досвід інших країн, органи самоорганізації населення, громадські організації (але не «придворні»), незалежні юристи та фахівці-медіатори, що відстоюють інтереси територіальної громади, повинні і можуть стати чинниками, які сприятимуть реальній інтеграції громадян в роботу органів місцевого самоврядування. Тоді згладиться відчуття недовіри у взаємовідносинах останніх і членів громади.

Олександр Степанюк

адвокат, кандидат юридичних наук